Si segnala la recente delibera della Corte dei Conti, la SCCLEG 1/2023 che nel confermare che per gli accordi quadro non si necessita dell’impegno di spesa, ripercorre le caratteristiche principali dell’istituto.
<<3.1. Al riguardo, questa Sezione ritiene, ai fini della risoluzione della questione prospettata, ossia dell’impatto sul bilancio e degli adempimenti contabili conseguente alla stipulazione di un Accordo Quadro, di dover preliminarmente ricostruire il quadro giuridico di riferimento di quest’ultimo, in modo da poterne qualificare la natura giuridica e gli effetti conseguenti.
3.2. L’istituto è attualmente disciplinato dall’art. 54 del Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50), che ha rimosso le limitazioni applicative previste dall’art. 59 del precedente Codice del 2006 (d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163), consentendo l’applicabilità dell’Accordo Quadro a settori non contemplati dalla normativa precedente, in un’ottica di progressiva espansione dell’utilizzo di detta formula contrattuale, in conformità al quadro normativo delineato dal legislatore europeo (direttive 90/531/CEE e 93/38/CEE recepite con il d.lgs. n. 158/1995; Direttiva 2004/18/CE, recepita dal Codice dei contratti del 2006, in seguito abrogata a decorrere dal 18 aprile 2016 dalla direttiva 2014/24/UE, recepita dal codice dei contratti del 2016) che ha qualificato lo strumento degli accordi quadro “una tecnica di aggiudicazione efficiente in tutta Europa” (considerato n. 60 della direttiva 2014/24/UE cit.), precisandone comunque le condizioni per un uso legittimo e non distorsivo della concorrenza.
In coerenza con la disciplina europea (art. 33, par. 1, comma 2, direttiva 2014/24/UE cit.) il d.lgs. n. 50 del 2016 all’art. 3, comma 1, lett. iii) definisce l’Accordo Quadro come “l’accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste”.
Quanto alla natura ed alle finalità, oltre a quanto già sopra evidenziato, vanno richiamate le Linee guida per gli appalti pubblici della Commissione europea del 29 ottobre 2015, la giurisprudenza della Corte di giustizia europea e la più recente giurisprudenza amministrativa.
Le prime hanno affermato che “l’accordo quadro non è un appalto” ma può essere applicato a tutti i tipi di appalto e può “dar luogo ad un consistente risparmio di tempo, costi del prodotto e risorse”, la giurisprudenza europea ha precisato che “l’accordo quadro rientra, in generale, nella nozione di appalti pubblici, poiché conferisce un’unità ai diversi contratti specifici che disciplina” (cfr. Sez. III, sent. 19 dicembre 2018 n. C-216/17) e la giurisprudenza amministrativa ha confermato che l’Accordo Quadro “costituisce una procedura di selezione del contraente (che non postula alcuna deroga ai principi di trasparenza e completezza dell’offerta) allo scopo di semplificare, sotto il profilo amministrativo, il processo d’aggiudicazione dei contratti fra una o più stazioni appaltanti ed uno o più operatori economici, individuando futuri contraenti, prefissando condizioni e clausole relative agli appalti in un dato arco temporale massimo, con l’indicazione dei prezzi e, se del caso, delle quantità previste. Così facendo l’amministrazione accorpa la maggior parte degli adempimenti amministrativi ed ottiene un risparmio di attività procedimentale, nonché di oneri connessi alle procedure di affidamento…..” (cfr.: Consiglio di Stato, Sez. V, sent. 5785 del 6 agosto 2021) e precisato che “l’accordo quadro è un modello negoziale, riconducibile, lato sensu, agli schemi del contratto normativo e del contratto preliminare e si sostanzia in un accordo con efficacia limitata nel tempo, concluso con uno o più operatori economici al fine di stabilire i termini e le condizioni dei futuri contratti da affidare e, quindi, le caratteristiche generali dei beni, servizi e lavori richiesti dalla Stazione Appaltante” (TAR per la Campania, sez. I, n. 4264 del 2016).
Così chiarita la natura dell’Accordo emerge, da quanto sin qui osservato, che la finalità dell’istituto è sostanzialmente quella di migliorare l’efficienza degli appalti pubblici, promuovendo concretamente l’aggregazione degli acquisti pubblici al fine di ottenere economie di scala. Lo scopo dell’Accordo, in altri termini, è quello di semplificare le procedure in caso di prestazioni ripetitive, che consente alle Amministrazioni aggiudicatrici di specificare in anticipo i costi di un programma di spese/investimenti, garantendo allo stesso tempo il massimo della flessibilità, l’economicità della prestazione ed il buon andamento dell’azione amministrativa.
Con l’Accordo, in pratica, vengono stabilite le clausole relative ai futuri contratti, in particolare per quanto concerne i prezzi e le quantità previste.
La stipulazione dell’Accordo Quadro, pertanto, realizza una fattispecie complessa, a formazione progressiva, in cui l’accordo (atto iniziale) detta una disciplina sostanziale del rapporto contrattuale generale e, quindi, non esaustiva, ed individua i Soggetti fornitori/appaltatori secondo le regole della gara pubblica mentre i successivi singoli atti di adesione (contratti meramente esecutivi/attuativi dell’atto presupposto, cioè dell’accordo) ne completano la disciplina contrattuale in termini di dettaglio (cfr.: Consiglio di Stato, Sez. III, 15 febbraio 2018, n. 982) e ne curano l’attuazione.
Ne consegue che, in quanto strumento contrattuale per la regolamentazione della stipula di eventuali e futuri “contratti attuativi”, ossia dei “contratti adesivi discendenti”, che saranno stipulati (in specie: dalle Brigate e dai Reparti dipendenti dagli EOPS) nel corso della sua durata in base alle necessità e priorità rilevate, a monte, dall’Amministrazione, la stipula dell’Accordo con il soggetto aggiudicatario non è fonte di immediata obbligazione, né impegnativa in ordine all’affidamento dei contratti discendenti e non comporta l’obbligo per l’Amministrazione di affidare tutta la prestazione di cui all’importo massimo definito in sede di Accordo.
In proposito va anche precisato che il valore economico dell’Accordo Quadro non costituisce indicazione del corrispettivo contrattuale ma quantifica un fabbisogno presunto: la Stazione appaltante individua un importo massimo dell’Accordo Quadro, al raggiungimento del quale lo stesso si intende concluso, ma non garantisce l’affidamento delle prestazioni né per un valore minimo né per un valore massimo mentre obbliga il fornitore/appaltatore ad eseguire le prestazioni oggetto dei contratti discendenti fino alla concorrenza dell’importo contrattuale massimo stimato.
Quanto agli effetti, come da consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, da cui la Sezione non ha motivo di discostarsi, dall’Accordo Quadro discende “… non un assetto di specifiche obbligazioni, bensì una disciplina generale alla quale gli operatori economici devono attenersi in vista della stipulazione, a valle, di successivi contratti esecutivi, in numero non predeterminabile, entro il limite economico costituito dalla quota parte di rispettiva assegnazione nell’interesse e secondo le esigenze dell’amministrazione” (cfr.: Cons. Stato, Sez. III, 6 marzo 2018, n. 1455 richiamato da T.A.R. Campania Napoli, sez. I – 7 gennaio 2021, n. 89).
Pertanto, in considerazione di quanto sin qui osservato, dall’Accordo Quadro non scaturiscono direttamente obbligazioni o effetti reali e, di conseguenza, lo stesso non può configurarsi come atto produttivo in via diretta ed immediata di effetti finanziari sul bilancio dello Stato e, quindi, non costituisce titolo legittimante la nascita di una obbligazione pecuniaria a carico di questo, in assenza della quale l’Amministrazione non può procedere all’assunzione dell’impegno di spesa.
Diversamente, i contratti adesivi allo stesso, in quanto produttivi di obbligazioni tra le parti del contratto discendente dall’Accordo a monte, daranno luogo a specifici atti di impegno adottati ai sensi del comma 2 dell’art. 34 della legge di contabilità e finanza pubblica.
Sotto tale profilo, quindi, questa Sezione ritiene pertinenti le controdeduzioni formulate dall’Amministrazione della difesa.
Alla luce delle argomentazioni sopra riportate, in relazione alla prima questione rimessa, questa Sezione afferma il principio della non necessità dell’assunzione dell’impegno di spesa per l’Accordo Quadro.>>.
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