Aggiornata la tabella obblighi / facoltà di ricorso alla centralizzazione degli acquisti.
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APPUNTI SULL’EVOLUZIONE NORMATIVA DELLA CENTRALIZZAZIONE DEGLI ACQUISTI.
ARTICOLO 26 L. 23 DICEMBRE 1999, N. 488: (utilizzo parametro prezzo – qualità)
(comma 3) Le amministrazioni pubbliche possono ricorrere alle convenzioni stipulate ai sensi del comma 1, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità, come limiti massimi, per l’acquisto di beni e servizi comparabili oggetto delle stesse, anche utilizzando procedure telematiche per l’acquisizione di beni e servizi ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 4 aprile 2002, n. 101. La stipulazione di un contratto in violazione del presente comma è causa di responsabilità amministrativa; ai fini della determinazione del danno erariale si tiene anche conto della differenza tra il prezzo previsto nelle convenzioni e quello indicato nel contratto. Le disposizioni di cui al presente comma non si applicano ai comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti e ai comuni montani con popolazione fino a 5.000 abitanti.
(comma 3-bis) I provvedimenti con cui le amministrazioni pubbliche deliberano di procedere in modo autonomo a singoli acquisti di beni e servizi sono trasmessi alle strutture e agli uffici preposti al controllo di gestione, per l’esercizio delle funzioni di sorveglianza e di controllo, anche ai sensi del comma 4. Il dipendente che ha sottoscritto il contratto allega allo stesso una apposita dichiarazione con la quale attesta, ai sensi e per gli effetti degli articoli 47 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, e successive modifiche, il rispetto delle disposizioni contenute nel comma 3.
ARTICOLO 1, L. 296/2006: (obbligo per Amministrazioni Statali; facoltà per altre Amministrazioni ma obbligo parametro prezzo – qualità)
(comma 449) Nel rispetto del sistema delle convenzioni di cui agli articoli 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, e successive modificazioni, e 58 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, tutte le amministrazioni statali centrali e periferiche, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative e le istituzioni universitarie, nonché gli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale pubblici e le agenzie fiscali di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, sono tenute ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni-quadro. Le restanti amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, nonché le autorità indipendenti, possono ricorrere alle convenzioni di cui al presente comma e al comma 456 del presente articolo, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti. Gli enti del Servizio sanitario nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento ovvero, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni-quadro stipulate da Consip S.p.A.
(comma 450) Le amministrazioni statali centrali e periferiche, ad esclusione degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, nonché gli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale pubblici e le agenzie fiscali di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, per gli acquisti di beni e servizi di importo pari o superiore a 5.000 euro e al di sotto della soglia di rilievo comunitario, sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui all’articolo 328, comma 1, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207. Fermi restando gli obblighi e le facoltà previsti al comma 449 del presente articolo, le altre amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonché le autorità indipendenti, per gli acquisti di beni e servizi di importo pari o superiore a 5.000 euro e inferiore alla soglia di rilievo comunitario sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione ovvero ad altri mercati elettronici istituiti ai sensi del medesimo articolo 328 ovvero al sistema telematico messo a disposizione dalla centrale regionale di riferimento per lo svolgimento delle relative procedure.
Per gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative, tenendo conto delle rispettive specificità, sono definite, con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, linee guida indirizzate alla razionalizzazione e al coordinamento degli acquisti di beni e servizi omogenei per natura merceologica tra più istituzioni, avvalendosi delle procedure di cui al presente comma. A decorrere dal 2014 i risultati conseguiti dalle singole istituzioni sono presi in considerazione ai fini della distribuzione delle risorse per il funzionamento.
DECRETO-LEGGE 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla L. 7 agosto 2012, n. 135 (in SO n. 173, relativo alla G.U. 14/8/2012, n. 189)
(Comma 7). Fermo restando quanto previsto all’articolo 1, commi 449 e 450, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e all’articolo 2, comma 574, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, quale misura di coordinamento della finanza pubblica, le amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, a totale partecipazione pubblica diretta o indiretta, relativamente alle seguenti categorie merceologiche: energia elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile, autoveicoli di cui all’articolo 54, comma 1, lettere a), b), ad eccezione degli autoveicoli per il servizio di linea per trasporto di persone, e c), del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, autoveicoli e motoveicoli per le Forze di polizia e autoveicoli blindati, sono tenute ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni o gli accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali di riferimento costituite ai sensi dell’articolo 1, comma 455, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, ovvero ad esperire proprie autonome procedure nel rispetto della normativa vigente, utilizzando i sistemi telematici di negoziazione messi a disposizione dai soggetti sopra indicati. La presente disposizione non si applica alle procedure di gara il cui bando sia stato pubblicato precedentemente alla data di entrata in vigore del presente decreto. È fatta salva la possibilità di procedere ad affidamenti, nelle indicate categorie merceologiche, anche al di fuori delle predette modalità, a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi inferiori ((almeno del 5 per cento per le categorie merceologiche telefonia fissa e telefonia mobile e del 2 per cento)) per le categorie merceologiche carburanti extra-rete, carburanti rete, energia elettrica, gas e combustibili per il riscaldamento rispetto ai migliori corrispettivi indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip SpA e dalle centrali di committenza regionali. Tutti i contratti stipulati ai sensi del precedente periodo devono essere trasmessi all’Autorità nazionale anticorruzione. In tali casi i contratti dovranno comunque essere sottoposti a condizione risolutiva con possibilità per il contraente di adeguamento ai migliori corrispettivi nel caso di intervenuta disponibilità di convenzioni Consip e delle centrali di committenza regionali che prevedano condizioni di maggior vantaggio economico in percentuale superiore al 10 per cento rispetto ai contratti già stipulati. Al fine di concorrere al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica attraverso una razionalizzazione delle spese delle pubbliche amministrazioni riguardanti le categorie merceologiche di cui al primo periodo del presente comma, in via sperimentale, dal 1º gennaio 2017 al 31 dicembre 2018 non si applicano le disposizioni di cui al terzo periodo del presente comma.
La mancata osservanza delle disposizioni del presente comma rileva ai fini della responsabilità disciplinare e per danno erariale. (45)
(Comma 8). I contratti stipulati in violazione del precedente comma 7 sono nulli, costituiscono illecito disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa; ai fini della determinazione del danno erariale si tiene anche conto della differenza tra il prezzo, ove indicato, degli strumenti di acquisto di cui al precedente comma 7 e quello indicato nel contratto.
ARTICOLO 9, DECRETO-LEGGE 24 APRILE 2014, N. 66, convertito con modificazioni dalla L. 23 giugno 2014, n. 89 (in G.U. 23/06/2014, n. 143) (OBBLIGO GENERALE)
(articolo 9, comma 3) Fermo restando quanto previsto all’articolo 1, commi 449, 450 e 455, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, all’articolo 2, comma 574, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, all’articolo 1, comma 7, all’articolo 4, comma 3-quater e all’articolo 15, comma 13, lettera d) del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottarsi, d’intesa con la Conferenza unificata, sentita l’Autorità nazionale anticorruzione, entro il 31 dicembre di ogni anno, sulla base di analisi del Tavolo dei soggetti aggregatori e in ragione delle risorse messe a disposizione ai sensi del comma 9, sono individuate le categorie di beni e di servizi nonché le soglie al superamento delle quali le amministrazioni statali centrali e periferiche, ad esclusione degli istituti e scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, nonché le regioni, gli enti regionali, gli enti locali di cui all’articolo 2 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché loro consorzi e associazioni, e gli enti del servizio sanitario nazionale ricorrono a Consip S.p.A. o agli altri soggetti aggregatori di cui ai commi 1 e 2 per lo svolgimento delle relative procedure. Per le categorie di beni e servizi individuate dal decreto di cui al periodo precedente, l’Autorità nazionale anticorruzione non rilascia il codice identificativo gara (CIG) alle stazioni appaltanti che, in violazione degli adempimenti previsti dal presente comma, non ricorrano a Consip S.p.A. o ad altro soggetto aggregatore. Con il decreto di cui al presente comma sono, altresì, individuate le relative modalità di attuazione. [PERIODO SOPPRESSO DAL D.L. 24 GIUGNO 2014, N. 90, CONVERTITO, CON MODIFICAZIONI, DALLA L. 11 AGOSTO 2014, N. 114.]
(Articolo 9, comma 3-bis.) Le amministrazioni pubbliche obbligate a ricorrere a Consip Spa o agli altri soggetti aggregatori ai sensi del comma 3 possono procedere, qualora non siano disponibili i relativi contratti di Consip Spa o dei soggetti aggregatori di cui ai commi 1 e 2 e in caso di motivata urgenza, allo svolgimento di autonome procedure di acquisto dirette alla stipula di contratti aventi durata e misura strettamente necessaria. In tale caso l’Autorità nazionale anticorruzione rilascia il codice identificativo di gara (CIG)
LEGGE 28 dicembre 2015, n. 208 (in particolare vedi anche per acquisti informatici)
(Comma 510) Le amministrazioni pubbliche obbligate ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni di cui all’articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, stipulate da Consip SpA, ovvero dalle centrali di committenza regionali, possono procedere ad acquisti autonomi esclusivamente a seguito di apposita autorizzazione specificamente motivata resa dall’organo di vertice amministrativo e trasmessa al competente ufficio della Corte dei conti, qualora il bene o il servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali (VEDI PER ‘CARATTERISITCHE ESSENZIALI’ DECRETO MEF 13 APRILE 2023)
(Comma 512) Al fine di garantire l’ottimizzazione e la razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi informatici e di connettività, fermi restando gli obblighi di acquisizione centralizzata previsti per i beni e servizi dalla normativa vigente, le amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, provvedono ai propri approvvigionamenti esclusivamente tramite gli strumenti di acquisto e di negoziazione di Consip Spa o dei soggetti aggregatori, ivi comprese le centrali di committenza regionali, per i beni e i servizi disponibili presso gli stessi soggetti. Le regioni sono autorizzate ad assumere personale strettamente necessario ad assicurare la piena funzionalità dei soggetti aggregatori di cui all’articolo 9 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, in deroga ai vincoli assunzionali previsti dalla normativa vigente, nei limiti del finanziamento derivante dal Fondo di cui al comma 9 del medesimo articolo 9 del decreto-legge n. 66 del 2014.
(Comma 513). L’Agenzia per l’Italia digitale (Agid) predispone il Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione che è approvato dal Presidente del Consiglio dei ministri o dal Ministro delegato. Il Piano contiene, per ciascuna amministrazione o categoria di amministrazioni, l’elenco dei beni e servizi informatici e di connettività e dei relativi costi, suddivisi in spese da sostenere per innovazione e spese per la gestione corrente, individuando altresì i beni e servizi la cui acquisizione riveste particolare rilevanza strategica.
(Comma 514). Ai fini di cui al comma 512, Consip SpA o il soggetto aggregatore interessato sentita l’Agid per l’acquisizione dei beni e servizi strategici indicati nel Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione di cui al comma 513, programma gli acquisti di beni e servizi informatici e di connettività, in coerenza con la domanda aggregata di cui al predetto Piano. Agid, Con-sip SpA e i soggetti aggregatori, sulla base di analisi delle informazioni in loro possesso relative ai contratti di acquisto di beni e servizi in materia informatica, propongono alle amministrazioni e alle società di cui al comma 512 iniziative e misure, anche organizzative e di processo, volte al contenimento della spesa. Consip SpA e gli altri soggetti aggregatori promuovono l’aggregazione della domanda funzionale all’utilizzo degli strumenti messi a disposizione delle pubbliche amministrazioni su base nazionale, regionale o comune a più amministrazioni.
DECRETO MEF 22 DICEMBRE 2015 (BUONI PASTO): Art. 1, comma 1. In attuazione di quanto disposto dall’art. 1, comma 9, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, per le finalita’ di cui in premessa, la prestazione del servizio sostitutivo di mensa mediante l’erogazione di buoni-pasto, sia cartacei che elettronici, e’ individuata quale ulteriore categoria merceologica per la quale si applicano le disposizioni dell’art. 1, commi 7 e 8, del citato decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95.
LEGGE 27 DICEMBRE 2019, N. 160 (COMMA 583) <<Fermo restando quanto previsto dall’articolo 1, commi 449 e 450, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, le amministrazioni statali centrali e periferiche, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative e le istituzioni universitarie nonché gli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale pubblici e le agenzie fiscali di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, sono tenute ad approvvigionarsi attraverso gli accordi quadro stipulati dalla Consip Spa o il sistema dinamico di acquisizione realizzato e gestito dalla Consip Spa.>>
D.P.C.M. 24 dicembre 2015
D.P.C.M. 11/7/2018 (qui non si può neanche avere ribasso)
# | Categoria di beni e servizi | Soglie (€) |
+======+==============================+=============================+
| 1 |Farmaci | 40.000|
+——+——————————+—————————–+
| 2 |Vaccini | 40.000|
+——+——————————+—————————–+
| | | Soglia di rilevanza|
| | | comunitaria per i contratti|
| | | pubblici di forniture e di|
| | | servizi aggiudicati dalle|
| | |amministrazioni diverse dalle|
| | | autorita’ governative|
| 3 |Stent | centrali|
+——+——————————+—————————–+
| |Ausili per incontinenza | |
| 4 |(ospedalieri e territoriali) | 40.000|
+——+——————————+—————————–+
| | | Soglia di rilevanza|
| | | comunitaria per i contratti|
| | | pubblici di forniture e di|
| | | servizi aggiudicati dalle|
| | |amministrazioni diverse dalle|
| | | autorita’ governative|
| 5 |Protesi d’anca | centrali|
+——+——————————+—————————–+
| 6 |Medicazioni generali | 40.000|
+——+——————————+—————————–+
| | | Soglia di rilevanza|
| | | comunitaria per i contratti|
| | | pubblici di forniture e di|
| | | servizi aggiudicati dalle|
| | |amministrazioni diverse dalle|
| | | autorita’ governative|
| 7 |Defibrillatori | centrali|
+——+——————————+—————————–+
| | | Soglia di rilevanza|
| | | comunitaria per i contratti|
| | | pubblici di forniture e di|
| | | servizi aggiudicati dalle|
| | |amministrazioni diverse dalle|
| | | autorita’ governative|
| 8 |Pace-maker | centrali|
+——+——————————+—————————–+
| 9 |Aghi e siringhe | 40.000|
+——+——————————+—————————–+
| |Servizi integrati per la | |
| |gestione delle apparecchiature| |
| 10 |elettromedicali | 40.000|
+——+——————————+—————————–+
| |Serivizi di pulizia per gli | |
| |enti del Servizio Sanitario | |
| 11 |Nazionale | 40.000|
+——+——————————+—————————–+
| |Servizi di ristorazione per | |
| |gli enti del Servizio | |
| 12 |Sanitario Nazionale | 40.000|
+——+——————————+—————————–+
| |Servizi di lavanderia per gli | |
| |enti del Servizio Sanitario | |
| 13 |Nazionale | 40.000|
+——+——————————+—————————–+
| |Servizi di smaltimento rifiuti| |
| 14 |sanitari | 40.000|
+——+——————————+—————————–+
| 15 |Vigilanza armata | 40.000|
+——+——————————+—————————–+
| | | Soglia di rilevanza|
| | | comunitaria per i contratti|
| | | pubblici di forniture e di|
| | | servizi aggiudicati dalle|
| | |amministrazioni diverse dalle|
| | | autorita’ governative|
| 16 |Facility management immobili | centrali|
+——+——————————+—————————–+
| | | Soglia di rilevanza|
| | | comunitaria per i contratti|
| | | pubblici di forniture e di|
| | | servizi aggiudicati dalle|
| | |amministrazioni diverse dalle|
| | | autorita’ governative|
| 17 |Pulizia immobili | centrali|
+——+——————————+—————————–+
| 18 |Guardiania | 40.000|
+——+——————————+—————————–+
| | | Soglia di rilevanza|
| | | comunitaria per i contratti|
| | | pubblici di forniture e|
| | | servizi aggiudicati dalle|
| | |amministrazioni diverse dalle|
| |Manutenzione immobili e | autorita’ governative|
| 19 |impianti | centrali|
+——+——————————+—————————–+
| 20 |Guanti (chirurgici e non) | 40.000|
+——+——————————+—————————–+
| 21 |Suture | 40.000|
+——+——————————+—————————–+
| | | Soglia di rilevanza|
| | | comunitaria per i contratti|
| | | pubblici di forniture e di|
| | | servizi aggiudicati dalle|
| | |amministrazioni diverse dalle|
| | | autorita’ governative|
| 22 |Ossigenoterapia | centrali|
+——+——————————+—————————–+
| | | Soglia di rilevanza|
| | | comunitaria per i contratti|
| | | pubblici di forniture e di|
| | | servizi aggiudicati dalle|
| | |amministrazioni diverse dalle|
| | | autorita’ governative|
| 23 |Diabetologia territoriale | centrali|
+——+——————————+—————————–+
| |Servizio di trasporto | |
| 24 |scolastico | 40.000|
+——+——————————+—————————–+
| | | Soglia di rilevanza|
| | | comunitaria per i contratti|
| | | pubblici di forniture e di|
| | | servizi aggiudicati dalle|
| | |amministrazioni diverse dalle|
| |Manutenzione strade – servizi | autorita’ governative|
| 25 |e forniture | centrali|
+——+——————————+—————————–+
DECRETO MEF 13 APRILE 2023 (che individua nell’Allegato le prestazioni principali oggetto delle Convenzioni Consip e le relative caratteristiche essenziali per derogare agli obblighi specifici)
CDS n. 2728/2023: La valutazione deve essere ex ante: Trattasi in questo caso, ad ogni modo, di valutazione comparativa dei costi ex ante, da compiere in vista dell’adozione del bando di gara autonoma.
Dunque, in ossequio al divieto di aggravio del procedimento amministrativo (cfr. art. 1, comma 2, della legge n. 241 del 1990), la stazione appaltante non avrebbe potuto introdurre un ulteriore passaggio istruttorio – si ripete non altrimenti previsto dalla normativa in tema di appalti, che pure si contraddistingue per la analiticità della procedura di aggiudicazione – che avrebbe sortito il non voluto effetto di ritardare ancor di più gli esiti della gara stessa (è nota invece l’esigenza di massima celerità e speditezza in tale peculiare settore).
Del resto, trattandosi di principio generale (quello relativo al divieto di aggravio del procedimento amministrativo ed alla connessa speditezza e celerità in materia di appalti) ogni eccezione rispetto ad esso deve costituire il frutto di una espressa ed inequivoca disposizione di legge. Disposizione nel caso di specie non altrimenti rinvenibile, come ampiamente anticipato, almeno per quanto attiene alla invocata comparazione finale, ossia ex post, dei prezzi.
Ciò, anche in linea con il principio di economicità dell’azione amministrativa (art. 1, comma 1, della legge n. 241 del 1990) per cui si rivelerebbe del tutto illogico far bandire e soprattutto svolgere una pubblica gara (autonoma) per poi decidere di porla nel nulla in esito ad una valutazione comparativa dei prezzi soltanto finale, o ex post (e non piuttosto iniziale, ossia ex ante). Un tale modus operandi (svolgimento gara autonoma e valutazione comparativa prezzi solo finale) determinerebbe infatti un inammissibile spreco di risorse e di attività amministrativa, il che finirebbe per denotare una frizione procedimentale ancor più evidente ove soltanto si consideri il settore in cui si opera (appalti pubblici, per l’appunto).
Di qui, la logicità e la ragionevolezza di una valutazione soltanto ex ante dei prezzi (comma 510 cit.) e non anche ex post, pena la ridetta violazione di fondamentali principi di economicità dell’azione amministrativa e di divieto di aggravio del procedimento.
L’insieme delle disposizioni sostanziali e processuali dettate in materia di appalti pubblici esprime, d’altra parte, l’esigenza che ogni possibile questione sia decisa, anche in sede giurisdizionale, il prima possibile e senza ulteriori spendite di tempo, di risorse e di attività amministrativa, il tutto nella condivisibile ottica della massima speditezza e celerità.
Dalla dimostrata sussistenza di un onere comparativo soltanto ex ante, dunque da effettuare in vista della deliberazione a contrarre ex art. 32, comma 2, del d.lgs. n. 50 del 2016, discende l’applicazione degli orientamenti del Consiglio di Stato in Adunanza plenaria (cfr. sentenza n. 4 del 26 aprile 2018) secondo cui l’indizione in sé della gara deve formare oggetto di immediata impugnazione a pena di inammissibilità del gravame.
PARERE MIT 1857/2023: Sentenza del Consiglio di Stato n. 2728/2023 sull’obbligo di adesione a convenzioni CONSIP.
QUESITO:
La recente sentenza del Consiglio di Stato n. 2728/2023, sembrerebbe introdurre una rilevante evoluzione interpretativa, del quadro giuridico normativo contrattuale. Nello specifico parrebbe evincersi che la Stazione Appaltante (SA) anche in presenza di una convenzione CONSIP attiva, al fine di perseguire il buon andamento ed economicità dell’azione amministrativa possa indire una gara autonoma, finalizzata a conseguire prezzi più bassi o condizioni migliori rispetto ad essa. Qualora tale interpretazione fosse corretta si supererebbe la seguente criticità che, gli addetti di settore, si trovano a dover spesso gestire. Esempio pratico: entra in vigore la convenzione CONSIP pulizie caserme; viene convocata la ditta aggiudicataria per formulare il preventivo per la successiva adesione. La previsione di spesa formalizzata per il servizio minimo di base evidenzia intellegibilmente che, in caso di transito, si verrebbe a spendere una cifra più alta rispetto al contratto in vigore, sottoscritto autonomamente dalla SA a seguito di procedura negoziata tramite MEPA, con un’erogazione delle prestazioni addirittura inferiore. Ne consegue quindi che, terminato l’atto negoziale in essere ed operando in autonomia con procedura negoziata tramite MEPA, si riuscirebbe ragionevolmente ad ottenere un risultato economicamente e quantitativamente migliore, rispetto alla predetta convenzione CONSIP. Ciò nonostante, si costituiscono due fazioni opposte: i sostenitori dell’obbligatorietà a prescindere all’adesione delle convenzioni CONSIP ed invece chi, come la scrivente SA, sostiene che l’obbligo d’adesione possa decadere in presenza di una situazione come sinora descritta. Si chiede un autorevole parere in merito alla corretta interpretazione della sentenza citata in premessa al fine di comprendere se, in ragione del nuovo quadro interpretativo, la seconda fazione possa prevalere sulla prima.
RISPOSTA AGGIORNATA
Con riferimento al parere in oggetto è utile precisare che, nel caso in cui sussista una convenzione/accordo quadro, vi è l’obbligo della stazione appaltante di aderirvi. La ratio della disciplina, invero, è nella esigenza di razionalizzare e ridurre la spesa pubblica (cfr. Consiglio di Stato, n. 1937/2018). In deroga alla regola generale sopra esposta, è comunque consentito alla stazione appaltante procedere ad acquisti autonomi. Consegue, allora, la possibilità di derogare all’obbligo di approvvigionamento alle condizioni fissate dagli accordi quadro, purché – tra le altre – se ne fornisca specifica motivazione. La giurisprudenza amministrativa, in ordine alla specificità della suddetta motivazione, richiede che la stazione appaltante giustifichi il ricorso alla gara autonoma per la maggiore convenienza di quest’ultima – in termini quali/quantitativi – rispetto alle convenzioni Consip; convenienza a cui deve addivenirsi in esito a una valutazione comparativa dei costi da effettuarsi ex ante, ossia prima dell’indizione della gara stessa. Ciò in ossequio ai principi del divieto di aggravio del procedimento amministrativo (cfr. art. 1, co. 2, l. n. 241/1990) e di economicità dell’azione amministrativa (art. 1, co. 1, 241/1990), per i quali “si rivelerebbe del tutto illogico far bandire e soprattutto svolgere una pubblica gara (autonoma) per poi decidere di porla nel nulla in esito ad una valutazione comparativa dei prezzi soltanto finale, o ex post (e non piuttosto iniziale, ossia ex ante). Un tale modus operandi (svolgimento gara autonoma e valutazione comparativa prezzi solo finale) determinerebbe infatti un inammissibile spreco di risorse e di attività amministrativa, il che finirebbe per denotare una frizione procedimentale ancor più evidente ove soltanto si consideri il settore in cui si opera” (Consiglio di Stato, n. 2728/2023). Da qui, la logicità e la ragionevolezza di una valutazione soltanto ex ante dei prezzi e non anche ex post, pena la ridetta violazione di fondamentali principi di economicità dell’azione amministrativa e di divieto di aggravio del procedimento. In definitiva, può concludersi rilevando come, in presenza di una convenzione Consip, la stazione appaltante ha l’obbligo, ex lege previsto, di approvvigionarsi mediante gli strumenti di acquisto che le vengono messi a disposizione. La deroga alla predetta regola può aversi purché si fornisca adeguata motivazione, in particolare in ordine alla maggiore convenienza della gara autonoma, giusta comparazione dei costi ex ante effettuata.
TAR NAPOLI 6812/2021: buon excursus
Giova ai fini del decidere richiamare l’accurata ricostruzione della normativa applicabile al caso in esame effettuata da Tar Lazio, Roma, sez, II quater, sent. 24/5/2018 n. 5781, che ha preso le mosse dalla costatazione che “la normativa generale sulla centralizzazione degli acquisti in funzione del risparmio da economia di scala è questione complicata, dato l’intreccio di svariate disposizioni contenute nelle leggi sul contenimento della spesa pubblica centrale e locale (spending review), sulle leggi di stabilità, nonché, in varie leggi settoriali, che pongono problemi di individuazione, ancor prima che di interpretazione e coordinamento, della norma applicabile. Si tratta di un coacervo di norme che il Codice ha rinunciato a “sistematizzare”, limitandosi ad un generico rinvio alle “vigenti disposizioni in materia di contenimento di spesa”, le quali finiscono per costituire un “sistema parallelo”, come evidenziato già dai primi Commentatori. Sulla questione dell’obbligatorietà, per gli Enti Locali, di avvalersi della Convenzione CONSIP (e poi di analoghe convenzioni predisposte da Soggetti Aggregatori) l’evoluzione normativa è stata ondivaga, alternando facoltatività ed obbligatorietà dell’adesione alle Convenzioni CONSIP per determinate Amministrazioni, passando per l’imposizione di parametri di prezzi e costi, non superabili dalle Amministrazioni ove autorizzate ad acquisire beni e servizi autonomamente, attraverso un’ordinaria procedura a evidenza 21/03/24, 23:43 about:blank about:blank 4/10 pubblica, oppure condizionando tale autonomia negoziale alla dimostrazione del conseguimento di un vantaggio in termini di spesa. Anche in questo caso giova premettere un breve richiamo alla ricostruzione della normativa in materia, come operato dalla dottrina e giurisprudenza maggioritaria. L’art. 26 della legge n. 499/1988 non obbliga le amministrazioni pubbliche ad avvalersi delle convenzioni CONSIP, ma prevede solo che queste ne “utilizzano i parametri di prezzo-qualità, come limiti massimi, per l’acquisto di beni e servizi comparabili oggetto delle stesse anche utilizzando procedure telematiche per l’acquisizione di beni e servizi ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 4 aprile 2002, n. 101” (quest’ultimo era stato abrogato dalla lettera g del comma 1 dell’art. 358, D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, a decorrere dall’8 giugno 2011; lo stesso articolo 26 della legge n. 488/99 in esame, che ad esso faceva riferimento, era stato abrogato dal comma 209 dell’art. 1, L. 27 dicembre 2006, n. 296, ma l’abrogazione non è stata confermata nella versione del comma 209, come modificato dal comma 6- bis dell’art. 15, D.L. 2 luglio 2007, n. 81, aggiunto dalla relativa legge di conversione). L’ambito applicativo di tale previsione è chiarito dall’art. 58, co. 1, della legge n. 388/2000 – legge finanziaria 2001- precisando che “ai sensi di quanto previsto dall’articolo 26, comma 3, della legge 23 dicembre 1999, n. 488, per pubbliche amministrazioni si intendono quelle definite dall’articolo 1 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29” – quindi inclusi gli enti locali – e che “le convenzioni di cui al citato articolo 26 sono stipulate dalla Concessionaria servizi informatici pubblici CONSIP Spa”. Una norma analoga a quella ricavabile dall’art. 26 della legge n. 499/1988 è riportata all’art. 1, co. 449, della legge n. 296/2006 (legge finanziaria 2007), che, da un lato, obbliga le sole amministrazioni statali ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioniquadro, dall’altro, conferma, per le restanti amministrazioni, inclusi quindi gli enti locali, la mera facoltatività del ricorso alle convenzioni CONSIP, ribadendo, tuttavia, l’obbligo ad utilizzarne i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti. L’art. 1, comma 458, della legge n. 296 in parola, peraltro, dispone l’abrogazione dell’art. 59 della legge finanziaria per il 2001 soprariportata, che prevedeva l’aggregazione degli acquisti di beni e servizi a rilevanza regionale, specificando che “agli 21/03/24, 23:43 about:blank about:blank 5/10 enti locali e alle università che non aderiscono alle convenzioni si applicano le disposizioni di cui al comma 3 dell’articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488” precisando che “Gli enti devono motivare i provvedimenti con cui procedono all’acquisto di beni e servizi a prezzi e a condizioni meno vantaggiosi di quelli stabiliti nelle convenzioni suddette e in quelle di cui all’articolo 26 della citata legge n. 488 del 1999”. In sostanza, l’obbligatorietà non investe l’intero contenuto della Convenzione CONSIP, dato che la scelta di agire in autonomia dell’Ente viene salvaguardata (anche se sottoposta ad un rigoroso procedimento aggravato, nonché ad un regime di controlli, di pubblicità e di responsabilità delle relative decisioni, come specificato nel ripetuto art. 26 ai commi 3 e seguenti), ma semmai “i parametri di prezzo-qualità, come limiti massimi, per l’acquisto di beni e servizi” individuati in tale convenzione. L’art. 59, co. 5, della legge n. 388/2000 prevedeva l’obbligo, anche per i Comuni, di aderire alle Convenzioni Consip, fatta salva la possibilità di procurarsi in autonomia beni e servizi, a condizione di motivare la relativa scelta, ove più vantaggiosa economicamente. Tale disposizione è stata successivamente abrogata dall’art. 1, co. 458, della legge n. 297/2007. Un analogo onere è stato reintrodotto dall’art. 9 del D. L. n. 66/2014 (già richiamato sopra con riferimento all’istituzione nell’ambito dell’Anagrafe unica delle stazioni appaltanti dell’elenco dei Soggetti Aggregatori) il cui comma 3 stabilisce che “Fermo restando quanto previsto all’articolo 1, commi 449, 450 e 455, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, all’articolo 2, comma 574, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, all’articolo 1, comma 7, all’articolo 4, comma 3-quater e all’articolo 15, comma 13, lettera d) del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (….) entro il 31 dicembre di ogni anno, sulla base di analisi del Tavolo dei soggetti aggregatori e in ragione delle risorse messe a disposizione ai sensi del comma 9, sono individuate le categorie di beni e di servizi nonché le soglie al superamento delle quali le amministrazioni statali (….) nonché le regioni, gli enti regionali, gli enti locali di cui all’articolo 2 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché loro consorzi e associazioni, e gli enti del servizio sanitario nazionale ricorrono a Consip S.p.A. o agli altri soggetti aggregatori di cui ai commi 1 e 2 per lo 21/03/24, 23:43 about:blank about:blank 6/10 svolgimento delle relative procedure. Per le categorie di beni e servizi individuate dal decreto di cui al periodo precedente, l’Autorità nazionale anticorruzione non rilascia il codice identificativo gara (CIG) alle stazioni appaltanti che, in violazione degli adempimenti previsti dal presente comma, non ricorrano a Consip S.p.A. o ad altro soggetto aggregatore”. In attuazione di tale disposizione il D.P.C.M. 24 dicembre 2015 individua un elenco di beni e servizi standardizzati per i quali tutte le Amministrazioni pubbliche, inclusi gli Enti Locali, non possono effettuare acquisti con procedure autonome, ma sono costrette ad avvalersi della Convenzione Consip. Ove questa non sia disponibile, invece, resta salva l’autonomia negoziale dell’Istituzione, che però è tenuta al rispetto di parametri di prezzo e costo, prefissati nel limite massimo dall’ANAC, a pena di nullità dei contratti conclusi in violazione di essi (violazione che è altresì causa di responsabilità erariale), come sancito dal successivo comma 7 dell’art. 9 del DL 66/94. Quest’ultimo comma prevede che “I prezzi di riferimento pubblicati dall’Autorità e dalla stessa aggiornati entro il 1° ottobre di ogni anno, sono utilizzati per la programmazione dell’attività contrattuale della pubblica amministrazione e costituiscono prezzo massimo di aggiudicazione, anche per le procedure di gara aggiudicate all’offerta più vantaggiosa, in tutti i casi in cui non è presente una convenzione stipulata ai sensi dell’articolo 26, comma 1, della legge 23 dicembre 1999, n. 488, in ambito nazionale ovvero nell’ambito territoriale di riferimento. I contratti stipulati in violazione di tale prezzo massimo sono nulli”. 4.2 – Dall’esame della normativa e, specificamente, in base a quanto disposto con valenza prescrittiva dall’art. 9 co. 3 del d.l. n. 66/14 per effetto della modifica recata dall’art. 1, comma 499, lett. b), c), d) ed e), L. 28 dicembre 2015, n. 208 (“ricorrono” e non “possono ricorrere”, come rinvenibile nelle norme anteriori), si ricava che anche gli enti locali sottostanno all’obbligo di approvvigionamento mediante ricorso alle convenzioni stipulate dai soggetti aggregatori. 4.3 – L’art. 1, comma 510, della Legge n. 208/2015 (Legge di Stabilità 2016) è poi intervenuto anche a definire le condizioni alle quali è consentito 21/03/24, 23:43 about:blank about:blank 7/10 all’Amministrazione di procedere ad acquisiti autonomi, condizioni che parte resistente non ha comprovato sussistere, ma neppure invocato con riferimento alla procedura di gara contestata (“Le amministrazioni pubbliche obbligate ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni di cui all’articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, stipulate da Consip SpA, ovvero dalle centrali di committenza regionali, possono procedere ad acquisti autonomi esclusivamente a seguito di apposita autorizzazione specificamente motivata resa dall’organo di vertice amministrativo e trasmessa al competente ufficio della Corte dei conti, qualora il bene o il servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali”). 4.4 – Da ultimo, anche il D.P.C.M. 11/7/2018 (Individuazione delle categorie merceologiche, ai sensi dell’articolo 9, comma 3, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89.) espressamente annovera gli enti locali tra i soggetti che “ricorrono” a tale modalità di acquisto. 4.5 – Muovendo dal presupposto della sussistenza dell’obbligo per gli enti locali di effettuare acquisti fruendo delle convenzioni quadro, il Consiglio di Stato ha affermato che “in presenza di una convenzione stipulata a seguito di procedura per accordo quadro bandita dalla Centrale Unica Regionale per servizi sostanzialmente analoghi a quelli di specie, dalle determinazioni adottate dal comune di Trieste non si evince una motivazione sufficientemente idonea a costituire il presupposto dell’esercizio del potere di indizione di una gara autonoma, ai sensi dell’art. 1, comma 510, della legge n. 208 del 2015 [“Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)”], ed in particolare non risultano le ragioni per le quali il servizio oggetto di convenzione non sarebbe idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali, che, in ogni caso, secondo il Collegio, devono essere ritenute tali in senso oggettivo, anche se in considerazione degli specifici bisogni dell’Ente. [ .. omissis …] Come, invero, statuito da questa sezione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28 marzo 2018, n. 1937) pur con riferimento alle 21/03/24, 23:43 about:blank about:blank 8/10 gare Consip, di norma si rinvengono in sede di centralizzazione le migliori possibili condizioni di offerta da porre a disposizione delle amministrazioni, essendo consentito solo in via eccezionale e motivata alle stesse di procedere in modo autonomo, a condizione che possano dimostrare di aver ricercato e conseguito condizioni migliorative rispetto a quelle contenute nelle convenzioni-quadro, non essendo consentito alle singole amministrazioni di travalicare le regole legali che sottendono al richiamato rapporto fra regola ed eccezione” – sez. V, sent. 19/6/19 n. 4190. 4.6 – Ancor più di recente, sia pure in sede cautelare, il Consiglio di Stato ha confermato la bontà della conclusione cui è addivenuto il Tar Toscana (sent. n. 242/21) in fattispecie relativa all’affidamento del servizio di pulizia di uffici comunali, ritenendo che il Comune, obbligato a ricorrere ad un soggetto aggregatore ai sensi del comma 3 dell’art. 9 d.l. n. 66/14, si fosse nel caso di specie sottratto al relativo obbligo (cfr. sez. V, ord. 1745/2021).
