Per inquadrare la tematica oggetto della riflessione si deve osservare che la disciplina del “Programma biennale degli acquisti di beni e servizi” è contenuta nell’art. 21 del Codice dei contratti pubblici che, per la sua attuazione, rimanda ad apposito decreto a cura del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze (si veda ora il DM n.14/2018).
L’attività di programmazione costituisce una delle fasi propedeutiche alla scelta e all’attivazione delle procedure di affidamento di contratti pubblici disciplinati dal codice dei contratti. In tale fase, in sintesi, le amministrazioni (aggiudicatrici) devono identificare il quadro delle loro esigenze, gli obiettivi, i fabbisogni che si intende soddisfare attraverso l’esecuzione delle prestazioni che saranno oggetto di contratti disciplinati dal Dlgs n.50/2016, ed in particolare, quelli d’importo pari o superiore a euro 40.000,00.
Il D.M n.14/2018 ha disciplinato i contenuti, gli ordini di priorità e le tempistiche della programmazione biennale degli acquisti di beni e di servizi.
La predetta normativa risulta inconciliabile con quella che detta le regole della programmazione partecipata, come disciplinata dall’art. 55 del Dlgs. n.117/2017, che presuppone l’individuazione di attività d’interesse generale sulle quali assicurare il coinvolgimento del terzo settore attraverso la specifica forma della co-programmazione.
Infatti, la ratio dell’istituto della co-progettazione – nonché della funzionalmente collegata co-programmazione – mal si concilia con l’esigenza di una programmazione unilaterale, caratterizzante, invece, il codice dei contratti pubblici, aprendosi piuttosto a una prospettiva partecipata e multilaterale, eventualmente attraverso altri strumenti anche disciplinati dalla normativa regionale (piano sociale di zona, Piano attuativo locale degli interventi e dei servizi per il contrasto delle povertà e l’inclusione sociale, piani di assetto socio–sanitario, etc.).
Va d’altra parte evidenziato che, mentre in materia di contratti disciplinati dal Dlgs 50/2016 sussiste la competenza legislativa esclusiva dello Stato, nel caso del terzo settore sussiste anche una concorrente competenza legislativa delle regioni comprendente anche gli aspetti relativi alla programmazione.
In tal senso le linee guida sul rapporto tra pubbliche amministrazioni ed enti del Terzo settore negli articoli 55 -57 del decreto legislativo n. 117 del 2017, adottate con DM n.72/2021, in materia di programmazione, lungi dal fare riferimento alle norme del codice dei contratti, dopo aver indicato la procedura della programmazione e della connessa co-programmazione, stabilisce che questa debba avvenire nel “rispetto delle norme che disciplinano specifici procedimenti ed in particolare di quelle relative alla programmazione sociale di zona”
Per questo, al fine di evidenziare il nuovo corso delle politiche pubbliche relative ai servizi di interesse generale, intese come procedimenti partecipati, può essere utile richiamare, che l’art. 10 della proposta di legge regionale del Lazio in tema di disciplina del terzo settore, dispone che “La co-programmazione, ai sensi dell’articolo 55 del d.lgs. n. 117/2017, è finalizzata ad individuare, da parte dell’amministrazione procedente, i bisogni da soddisfare, gli interventi necessari, le modalità di realizzazione e le risorse disponibili. In particolare, è volta a:
a) aumentare la capacità di analisi dei problemi e dei bisogni di settore, anche attraverso il confronto con i cittadini e i loro rappresentanti sociali;
b) individuare obiettivi e soluzioni condivise che portino a risposte integrate e flessibili;
c) sviluppare e valorizzare il legame con il territorio e pervenire alla valorizzazione delle esperienze già sperimentate;
d) rafforzare e ampliare le rispettive competenze tecnico-amministrative, sia dei soggetti pubblici che degli enti del Terzo Settore.
2. Gli enti di cui all’articolo 3, comma 1, nel rispetto delle leggi regionali di settore e delle linee di indirizzo in materia di partecipazione alla programmazione territoriale, adottate dalla Giunta regionale con propria deliberazione, attivano percorsi di co-programmazione al fine di favorire lo sviluppo di rapporti di collaborazione con gli enti del Terzo settore per la realizzazione di attività d’interesse generale”.
Nella stessa direzione la Legge 8 novembre 2000, n. 328, legge quadro recante disposizioni per “la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”; in particolare, al comma III dispone che “la realizzazione degli interventi e dei servizi sociali, in forma unitaria ed integrata, è adottato il metodo della programmazione degli interventi e delle risorse, dell’operatività per progetti, della verifica sistematica dei risultati in termini di qualità e di efficacia delle prestazioni, nonché della valutazione di impatto di genere”.
La medesima norma disciplina, altresì, il Piano di Zona, quale strumento volto, tra le altre cose, alla individuazione delle “modalità organizzative dei servizi, le risorse finanziarie, strutturali e professionali…”.
Tale conclusione, peraltro, risulta confermata anche dal comma 5 quater dell’art. 142 del CCP, che, in tema di appalto di servizi di sociali, dispone “Ai fini dell’applicazione dell’articolo 21, le amministrazioni aggiudicatrici approvano gli strumenti di programmazione nel rispetto di quanto previsto dalla legislazione statale e regionale di settore”
Da quanto detto, dunque, la programmazione e previsione degli interventi in co-progettazione trovano nel Piano di Zona – ma anche negli altri strumenti previsti dalla normativa regionale o nazionale in materia – una collocazione più corretta, rammentando sempre che, allo stato attuale, non esiste un documento obbligatorio di programmazione e previsione degli interventi di co-progettazione.
Tra l’altro va chiarito che la non applicabilità dell’art. 21 del codice dei contratti comporta che non si possa far riferimento all’importo minimo di 40.000,00 euro per gli interventi inerenti la programmazione degli interventi disciplinati dal codice del terzo settore.
Infine, si rileva come recentemente il Consiglio di Stato (Sent. 6232 del 07.09.2021) abbia sottolineato l’importanza di definire, nella programmazione, l’interesse generale sotteso agli interventi di co-progettazione.
Le co-progettazioni disciplinate dal codice del terzo settore non debbono essere ricomprese nel programma biennale degli acquisti di beni e servizi e per esse si osservano gli strumenti di programmazione conformi a quanto previsto dalla legislazione statale e regionale di settore
ESEMPI: Il Comune di Milano ha indicato come NON ricomprese nel Programma Biennale degli Acquisti di Forniture e Servizi 2019-2020 cinque procedure relative ad affidamento del servizio di gestione di interventi di inclusione sociale, nell’ambito del pon inclusione avviso 4, rivolti alle persone senza dimora e in situazione di grave emarginazione. lotto 2 vulnerabilità legate alla salute mentale, importo € 200.000,00, affidamento dei servizi di primo e pronto intervento sociale rivolti alle persone senza dimora e in situazione di grave emarginazione presso il centro aiuto stazione centrale (c.a.s.c.) nell’ambito del programma operativo naz, importo € 211.550,00, affidamento servizio di accompagnamento a percorsi di autonomia in favore degli ospiti con disabilità dei servizi diurni comunali di zona 8 – casa cilea, importo € 249.965,00, Affidamento dei servizi di gestione di interventi di inclusione sociale nell’ambito del PON inclusione avviso 4, rivolti alle persone senza dimora e in situazione di grave emarginazione Lotto 1 Patologie fisiche anche croniche e/o persone affette da dipendenza, importo € 292.000,00, AFFIDAMENTO SERVIZIO “AUTISMO IN RETE”, importo € 100.000,56. Tali acquisti erano ricompresi nella prima annualità del precedente programma e non sono stati riproposti nel successivo in quanto collegati a interventi di co-progettazione con il terzo settore.
Similmente il Comune di Livorno ha motivato la NON riproposizione di alcuni interventi (progetto SPRAR, mediazione linguistica etc.) con l’attivazione di un procedimento di co-progettazione.
